党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,我国经济社会发展取得历史性成就。党的十九大报告鲜明提出:“中国特色社会主义进入了新时代。”这是一个关乎全局和未来的重大战略判断。顺应新时代、适应新时代,是我们思考和谋划一切检察工作的逻辑起点。我理解,新时代,意味着检察事业进入新的历史发展时期,意味着检察工作面临新的阶段性特征,意味着检察队伍肩负新的历史使命!随着国家监察体制改革、司法体制改革、内设机构改革深入推进,检察机关面临着法律监督再定位、检察职能再调整、检察管理再重构等重大时代命题。置身于大变局之中,我们必须准确作出判断,精准识变,科学应变,主动求变。
这些年我们都有一个共同的感受:那就是党中央特别是习近平总书记对法治建设高度重视,围绕全面依法治国和加强政法工作提出一系列新理念新思想新战略,为检察事业发展提供了根本指引。新一届最高检党组认真学习贯彻习近平总书记重要指示精神,根据形势任务的发展变化,鲜明提出“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的总体要求,提出“稳进、落实、提升”的检察工作主题,提出双赢多赢共赢、精准监督、智慧借助等新理念,以内设机构改革为突破口推动各项检察职能全面协调充分发展。应该说,新时代检察工作总的发展方向、思路、目标、任务都已经明确,我们要抓紧做好的就两个字:落实!这是全部检察工作的当务之急,也是新时代检察工作创新发展的关键所在,是这一时期检察工作最有方向性意义的重大课题。
一、为什么强调抓落实
习近平总书记鲜明指出:“一分部署,九分落实。”短短八个字,深刻揭示出抓落实的极端重要性。在4月15日召开的政法领导干部学习贯彻习近平总书记重要讲话精神专题研讨班上,中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨也对改进作风、狠抓落实提出明确要求。抓落实,实质就是执行问题。从全局角度讲,检察机关必须绝对服从党中央和习近平总书记的领导,把习近平总书记重要指示和党中央重大决策部署落实好;从条线角度讲,宪法规定了检察机关上下级的领导关系,最高检领导地方各级检察院的工作,因此最高检的重要工作部署、安排,各级检察机关也要认真贯彻执行。关于抓落实的重要性,可以从以下三个方面来理解:
第一,抓落实是坚持马克思主义认识论和实践观、做到知行合一的内在要求。马克思主义深刻阐明了认识与实践的辩证关系,认为认识来自实践,最终还要回到实践中去。抓落实是主观见之于客观的过程,只有通过抓落实,才能把“知”变为“行”,把理论变为实践,达到知行合一的目的。这是我们认识世界、认识检察工作规律的哲学基础。大家都知道,40年前那场席卷全国的真理标准大讨论,解决的就是认识与实践的辩证关系问题。这场大讨论从根本理论上否定了“两个凡是”,确立了“实践是检验真理的唯一标准”,为党的十一届三中全会的召开和改革开放基本国策的提出,奠定了坚实的思想基础。我们党和国家之所以能从“十年浩劫”中重新崛起,就是以解放思想、实事求是形成的崭新精神面貌为起点的。如果没有党的指导思想这种历史性的飞跃,没有全民族精神状态的深刻变化,没有敢闯敢试的劲头和及时总结经验教训的政治智慧,我们就不可能走出今天这样的大局面、大发展、大飞跃。对于打破精神枷锁带来的喜悦和鼓舞,经历过那段历史的人都会有切身感受。回过头来看,改革开放40多年来的实践,党和国家事业的飞跃发展,充分印证了“实践是检验真理的唯一标准”,这就是认识与实践的统一。具体到检察工作,最高检党组提出的检察工作总体要求、工作主题、具体部署,都属于在实践基础上新的理性认识,只有把这些新认识再返回到实践中去,也就是抓落实,才能推动检察工作创新发展。
第二,抓落实是旗帜鲜明讲政治、坚决落实“两个维护”的根本要求。旗帜鲜明讲政治,是做好新时期检察工作第一位的任务。当前,讲政治最根本的就是要坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导。这“两个维护”,是我们党的重大政治成果和宝贵政治经验,是全党在革命性锻造中形成的普遍共识和共同意志。党的十八大以来,党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革,根本在于习近平总书记的掌舵领航,根本在于以习近平同志为核心的党中央集中统一领导。这一点大家作为亲历者、实践者和见证者,都深有体会。对检察机关来说,坚决落实“两个维护”,最关键的是以实际行动把习近平总书记对检察工作的一系列重要指示落实好,把党中央重大决策部署落实好。在这个问题上,最高检党组的态度始终是旗帜鲜明的,全国检察机关做得也是好的,但也有需要改进和提高的地方。比如,在最高检巡视中,有的省级检察院干部甚至把“两个维护”表述为“维护国家主权、维护领土完整”!连“两个维护”是什么都不知道,还谈什么落实?又比如,打好“三大攻坚战”,是党的十九大部署的重大战略任务,检察机关普遍很重视,但也有的地方研究部署不深入,蜻蜓点水、敷衍塞责,总认为只要把具体案件办好就行了。全党的大事,你不关心、不落实,就是不讲政治!
第三,抓落实是适应新的形势任务、推动新时代检察工作创新发展的必然要求。今年是新中国成立70周年。这70年,也是检察制度历经风雨、砥砺前行、走向成熟的70年。尤其是恢复重建这40多年来,在党和国家事业蓬勃发展、活力迸发的大背景下,人民检察事业波澜壮阔也生机勃勃,走过了不平凡历程,取得了不平凡成就。如果把这70年特别是近40年的发展历程归结到一点,那就是不断把党的路线方针政策落实到检察工作中去,结合得越紧密、落实得越有力,检察工作就越有作为、越有地位。这是一条经过历史反复证明的重要经验。2018年以来,新一届最高检党组谋新局、开新篇,真正把反贪转隶变成了转机,检察事业实现了开拓性、创新性的发展进步,得到了党中央和人民群众的充分肯定。今年全国两会上,最高检工作报告赞成率再创历史新高,就是一个很好的例证。但是,习近平总书记反复教导我们,要居安思危、知危图安。今年初,党中央举办了省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班,习近平总书记突出强调要坚持底线思维,增强忧患意识,提高防控能力,着力防范化解重大风险。这些重要指示,同样是做好检察工作的指针。在检察工作阔步前行的道路上,我们一定要认清党和国家乃至世界的大形势、大格局,观大势、谋大事,清醒认识面临的复杂形势,清醒看到检察工作中存在的困难和问题。只有这样,才能大跨度地反思过去、思考未来,才能深层次地聚焦问题、解决问题,推动新时代检察工作创新发展。
当前,世界面临百年未有之大变局。检察机关身处变局之中,面临许多不确定因素。抓落实就要立足“稳”这个头等大事,把检察工作基点放在提前预估各类风险隐患、随时应对复杂局面上,放在防范化解各类风险上。面对艰巨繁重的改革发展稳定任务,党中央作出一系列重大决策部署,最高检党组也提出了许多工作要求。总体来看,各级检察机关抓落实是认真的。但不落实、慢落实和落实不到位的问题也不少。从各方面反映看,有几种情况比较突出:一是“口号式”落实。“雷声大雨点小”,口号喊得响,表态调门高,但说了以后就没有下文了,把说了当成做了。二是“留痕式”落实。什么都强调“留痕”,把“留痕”当成了目的,重形式不重实质。随便做点什么事,都要拍个照、录个像;领导批示、会议纪要、工作记录,什么都不缺,但多数是纸上功夫。三是“克隆式”落实。上面怎么讲就跟着怎么讲,比着葫芦画瓢,不“消化”,不“加工”,上下一般粗,落实起来根本没有针对性。四是“传球式”落实。收到文件,内容不细看,问题不研究,提笔就画圈,层层往下批转、踢皮球。五是“选择式”落实。高兴就干、不高兴就不干,不敢担当,拈轻怕重,遇到困难绕着走,碰到矛盾躲着走,没有一点主观能动性。六是“造假式”落实。为了取得好的政绩,不惜制造假数字、假案子、假证据,造假现象触目惊心。
对这些问题,我们不仅要看到表象,更要找准根源,站在政治和全局的高度,从深层次上分析。要清醒看到,面对新时代人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等新的更高要求,检察机关还有诸多不适应的地方。具体表现在五个方面:
一是面对新形势新要求,我们的思想准备还不够充分。思想认识是根本性问题。思想认识不到位,不可能科学决策,更不可能有效落实。进入新时代,检察工作的发展环境变了,而检察人员尤其是领导干部的思想认识显然还没有与时俱进,也就是在“识变”上还存在滞后、误差等问题。比如,党的十九大作出社会主要矛盾转化的重大政治判断。我们怎样理解这个变化,怎样应对这个变化,这都是重大的认识问题。恐怕不少检察人员包括领导干部,都还只是知其然,不知其所以然。又比如,我们主动适应人民群众新需求,对内设机构进行重构性改革,落实“捕诉一体”,分设民事检察、行政检察机构,新设公益诉讼检察机构,从组织架构上布局“四大检察”,恐怕还有不少同志说不清楚这背后的战略考虑,说不清楚“捕诉一体”的合理性、“四大检察”布局的必要性。如果我们的思想认识落后于时代,落后于人民,落后于党中央要求,就不可能适应新时代新形势新要求。
二是面对蓬勃发展的检察实践,我们的理论准备还不够充分。中国特色社会主义检察理论,是习近平新时代中国特色社会主义思想与检察工作实践的结晶。只有用正确的、与时俱进的理论指导检察实践,检察事业才能沿着正确的方向不断前进。这两年,我在各地调研时有一个很深的感受,那就是时至今日,对检察机关法律监督权的属性还没有统一认识,法律监督的制度优势还没有充分体现出来。比如,检察制度的内涵、本质、功能和特征是什么,检察活动的基本原理是什么,法律监督权与检察权、司法权是什么关系,等等。这些重大问题,都还没有理论上的一锤定音。又比如,2018年我们在谋划内设机构改革时提出“捕诉合一”,有不少反对声音,尤其法学界有专家学者反对。最高检党组保持定力,组织专家学者实地调研论证,才使他们的态度得以转变。回过头来看,如果我们围绕“捕诉合一”能拿出有力的理论支撑,统一思想就有了理论基础,这难道不是检察理论研究的缺失吗?坦率地说,人民检察制度创立80多年,检察机关恢复重建也已经40多年,我们在检察理论上的建树,与检察工作的历史性发展进步不相适应,甚至可以说远远滞后,不足以给蓬勃发展的检察工作、检察改革提供有力的理论支撑。
三是面对上下一体的领导体制,我们的组织准备还不够充分。这里讲的组织准备,并不是组织机构,而是党的组织制度和组织原则的落实问题。我们党的组织制度和组织原则,概括起来就是“四个服从”:个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央,其中最关键的就是下级服从上级、全党服从中央。这两条组织原则落实到检察环节,首先是全国检察机关都要服从党中央领导,在这一点上,我们始终不渝,做得是好的;但是还有一条,下级检察院要服从上级检察院的领导,这是宪法规定的领导体制,这个要求在落实中还有不少问题。最高检党组有的决策部署,在不少地方、不少工作中,或者打了折扣,或者搞了变通,并没有完全得到落实。比如,对最高检党组的巡视反馈意见,有的省级检察院不落实,甚至有抵触。有一个省级检察院领导在巡视整改会议上,把最高检巡视指出的问题说成“戴帽子”,将下级检察院反映问题说成是“乱放炮”“找麻烦”。这样的干部,以这样的态度对待上级党组织的监督,应当受到纪律的约束,应当对其加强党性和政治的启蒙教育!
四是面对司法体制改革带来的发展变化,我们的制度机制准备还不够充分。制度机制是检察工作规范体系的基本内容。这些年来,我们投入很多精力,基本构建了一个相对完善的检察工作制度机制体系。但要看到,随着内设机构改革的推进,检察机关权力配置、组织体系发生重构性变革,原有的许多制度机制不适应了、不管用了,而新的制度机制还在摸索、建立的过程中。当前,刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察都有制度建设的紧迫任务,尤其是与“捕诉一体”相配套的制度、公益诉讼制度还有空白。我们还要看到,重制定、轻落实的问题一直存在,已有制度的执行力明显不强。比如,检察长列席审委会制度,法律有明确规定,最高法、最高检也出台过司法解释,要求很明确,但过去并没有得到重视和落实,检察长亲自列席审委会的很少。2018年张军检察长带头示范,推动了全国检察机关的落实。由此可见,制度执行也需要做大量艰苦的工作。
五是面对人民群众对司法公正公信的热切期盼,我们的作风准备还不够充分。司法作风是党的作风的重要反映。2014年1月7日,习近平总书记在中央政法工作会议上深刻指出:“对执法司法状况,人民群众意见还比较多,社会各界反映还比较大,主要是不作为、乱作为特别是执法不严、司法不公、司法腐败问题比较突出。”这些问题,在检察机关不同程度地存在。这提醒我们,检察队伍的作风建设一刻也不能松懈!否则,松一松就会反弹,歇口气就会抬头。我们必须牢记作风建设永远在路上,持之以恒加强检察机关作风建设。
以上我从几个比较宏观的层面,联系党和国家大局,分析检察工作存在的问题,涵盖了从思想到作风、从理论到实践各个方面。这些问题是制约新时代检察工作发展的主要因素,如果得不到有效解决,检察机关难有大的作为,检察事业难有大的发展。解决这些问题,党中央有明确要求,习近平总书记有一系列重要指示,最高检党组也有许多部署,关键就是落实、落实、再落实!
二、重点抓哪些任务的落实
落实党中央的决策部署,做好新时代检察工作,任务艰巨繁重,可以说是千头万绪。抓落实要把重点和注意力放在对全局最重要、最有决定性意义的工作上。这就要求我们一定要有政治的眼光、宽阔的视野和充分的理论武装,把检察工作与马克思主义立场、观点、方法紧密结合起来,与增强“四个意识”、坚定“四个自信”、落实“两个维护”紧密结合起来,与维护国家政治安全、服务改革发展稳定大局紧密结合起来,在根本政治保障上坚持党的领导第一,在司法根本宗旨上坚持人民利益第一,在履行依法治国根本使命上坚持维护社会政治稳定第一。只有这样,我们才能以高度的政治自觉,把检察事业融入中国特色社会主义伟大事业的前途命运之中,抓住机遇、迎接挑战,实现创新发展。在这样一个大原则下,我想强调六个方面的具体问题:
第一,抓落实首先要着眼全局,从整体上理清脉络。2015年1月23日,习近平总书记在十八届中共中央政治局第二十次集体学习时突出强调:“要善于处理局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系,在权衡利弊中趋利避害、作出最为有利的战略抉择。”这一重要指示,深刻指明了抓落实的辩证法和方法论。检察工作是党和国家工作大局的重要组成部分,是全局当中的局部。我们面对各项具体任务,要增强全局观念和战略思维,善于从政治和全局的高度认识和研究,善于把握各项任务之间的普遍联系,善于用一条主线把各项任务统筹起来,形成抓落实的整体合力。2018年以来,张军检察长反复强调“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”,这一新时代检察工作总体要求,与改革发展稳定大局相贯通,与宪法法律赋予的法律监督职责相贯通,与检察工作发展实际相贯通,蕴含着高度的政治站位、强烈的大局意识、有力的责任担当和过硬的自我要求,是符合中央精神、回应人民期待、契合检察工作发展实际的指导思路。我理解,这就是检察机关抓落实的一条主线。落实这个总体要求,最重要的是把握“一个灵魂”,抓住“两条主线”,实施“三大战略”,实现“四项突破”。
把握“一个灵魂”,就是要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想。作为当代中国的马克思主义,习近平新时代中国特色社会主义思想是全部检察工作的灵魂。我们要自觉用习近平新时代中国特色社会主义思想观察问题、认识问题、分析问题、处理问题,牢牢把握新时代检察工作的根本指引。
抓住“两条主线”,就是要全面加强检察业务工作、不断提升检察队伍建设水平。检察业务是检察机关安身立命之本,队伍建设是全部检察工作的根本和保证。这是检察事业相互联系、相互促进的两条主线,必须坚持两手抓、两手都要硬。否则,只抓队伍不讲业务,没有意义;只讲业务不抓队伍,没有动力。
实施“三大战略”,就是要大力推进人才强检、科技强检和改革强检战略。之所以把这三个方面称之为战略,是因为人才、科技、改革是关系新时代检察工作发展动力、发展能力、发展水平的三大关键要素,都是事关解放检察工作生产力,事关检察事业发展全局的重大工程,必须高度重视、精心布局、统筹推进,不断为检察事业发展注入新的动力和活力。
实现“四项突破”,就是要在调职能、转方式、求质效、强作风上实现新突破。调职能,就是要以内设机构改革为契机,调整、优化、科学配置检察职能,从过去过于偏重职务犯罪侦查和公诉,转向刑事、民事、行政、公益诉讼等各项检察工作全面协调充分发展。转方式,就是根据时代背景和形势任务的发展变化,适应司法责任制改革、内设机构改革带来的司法模式转变,从法律监督价值和目的出发,遵循检察监督的内在规律,采取更加符合时代要求、满足人民需求、体现法律监督特色的司法办案方式方法。求质效,就是要更加重视监督的质量、效率和效果,以政治效果、社会效果、法律效果有机统一为根本标准,全面提升法律监督的品质。强作风,就是要主动适应法律监督任务越来越重、标准越来越高、难度越来越大的新情况,以科学的、大无畏的精神,以真抓实干、埋头苦干的作风,迎难而上,砥砺奋进。
以上这“一二三四”,是对“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”总体要求的进一步阐释,是当前检察工作抓落实的基本脉络。我之所以先讲这个宏观层面的问题,主要是想提醒同志们,抓落实既要埋头苦干,更要登高望远、抬头看路,避免陷入偏安一隅、一叶障目的思维局限,能够真正战略协同、步调一致地朝着新时代检察工作既定的目标扎实前进。
第二,全面履行刑事、民事、行政、公益诉讼等各项检察职能,把宪法法律规定的法律监督职责落实。我们是宪法规定的国家法律监督机关,抓落实就要把法律监督职能履行好,这既是政治使命,也是法律责任。今年全国两会,刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察第一次写进人大决议,以“法定”的形式,明确了检察工作的发力方向。我们要按照党和人民的要求,把刑事检察这个传统强项做得更强,把民事检察、行政检察这两个短板补齐,把公益诉讼检察这个新职能做实,真正实现各项检察工作全面协调充分发展。
新时代法律监督工作要走高质量发展之路,就要坚持理性、平和、文明、规范司法,尤其要把握好办案数量与质量的辩证统一关系。办案数量是前提和基础,办案质量是生命和保证。对各项法律监督工作都是这个道理。我们强调加大监督力度,必须把数量规模建立在保证质量的基础之上,兼顾并重,不可偏废。比如,2018年是公益诉讼检察全面推开第一年,立案总量达到11.3万件,这是我们开始没想到的。越是形势一片大好,越要冷静客观。我们一定不能只盯着办案数量看,要把工作重心转移到数量和质效并重上来。2018年,最高检党组围绕提高办案质量采取了一系列举措。比如,建立业务数据分析研判会商机制,定期对业务数据的变化进行分析研判,为检察决策提供高质量的依据。省市两级检察院都要参照去做,至少每个季度对业务数据作一次全面分析。
第三,深入学习贯彻修改后的刑事诉讼法,把反贪转隶后的职务犯罪检察工作落实。“四大检察”整体布局后,职务犯罪检察工作被纳入了广义上的刑事检察中,有其合理性。但这项工作有其特殊性,是党和国家反腐败和全面从严治党一个很重要的聚焦点,政治上比较敏感,需要适应国家监察体制改革,深入进行研究和落实。这里,我着重围绕贯彻修改后的刑事诉讼法,展开讲三句话:
第一句话,要全面正确认识反贪转隶后的职务犯罪检察职能。检察机关的惩治职务犯罪职能,与人民检察制度相伴而生。在反贪转隶前的这几十年中,特别是党的十八大以来,在党中央坚强领导下,各级检察机关忠实履行职责,经历了全面从严治党的政治洗礼,经受了反腐败斗争的革命性锻造,为今天所实现的反腐败斗争压倒性胜利态势作出了不可磨灭的贡献,党中央对此多次给予充分肯定。国家监察体制改革中,我们无条件服从,充分展现了检察人的党性和担当。反贪转隶后,我们一些同志感情上、心理上受到冲击,在思想上产生了波动甚至是偏差,出现了所谓的“削弱论”“消极论”“无为论”。我说,同志们且慢!这些认识都是不全面的,既不符合党中央要求,也不符合法律规定。这个问题解决不好,很可能从一个极端走向另一个极端。要清楚地看到,一方面,转隶后我们仍然承担着对监察机关调查案件依法采取强制措施、补充调查、审查起诉以及诉讼监督等职责,监察委调查终结的案件移送检察机关后,才进入刑事司法程序的第一道环节。另一方面,修改后的刑事诉讼法、修订后的人民检察院组织法还赋予检察机关对司法工作人员部分职务犯罪的侦查权。总体来看,检察机关仍然是反腐败斗争的一支重要力量,而且是具有特殊作用的重要力量。党中央特别是习近平总书记对职务犯罪检察工作仍然是高度重视的。我们决不能有任何松懈,职务犯罪检察工作只能加强、不能削弱!
第二句话,查办司法人员相关职务犯罪既要积极,更要稳妥,要理性理解、把握职责范围。在侦查、预防职务犯罪职能整体转隶的背景下,赋予检察机关查办司法工作人员相关职务犯罪的职责,这是党中央对我们的充分信任,也是维护司法公正的重大制度设计。我们要切实增强使命感,敢于担当,认真履职。同时也要充分认识到,14种罪名的侦查权是宪法和法律对检察机关的有限授权,毕竟不同于过去的“大反贪”,不能简单沿用过去的侦查思维和模式。张军检察长强调,要以积极、稳妥的态度做好。我理解,“积极”就是要大胆去做,应该立案的坚决立案,履行好职责,否则不仅立法授权的合理性与必要性会受到质疑,也有负党和人民重托。“稳妥”就是要保持足够的侦查理性,审慎做工作,保证办案的质量和效果。尤其要注意的是,这14种犯罪纪委监察委也是可以立案调查的。因此,在办案中一定要注重加强与纪委监察委的沟通衔接。对发现的案件线索,全部要向纪委监察委通报,如果纪委监察委决定立案调查,就由他们办理,如果纪委监察委不立案,检察机关可以依法立案侦查,立案以后也要及时向纪委监察委通报,便于纪委监察委了解情况,更好统筹反腐败总体工作。办案中,要严格执行请示报告制度,重大案件、重要问题要向党委请示报告,有争议、拿不准的法律政策问题要向上级检察院请示报告。
第三句话,从一开始就要加强监督、确保规范,努力把每一起案件都办成铁案。职务犯罪检察政治性、政策性、法律性都很强,而且实行司法责任制后,一定程度上办案廉政风险有所上升。从一开始相关教育防范工作就要跟上,真正管住、管到位,确保严格规范办案。尤其是14种犯罪的侦查工作十分敏感,当前还处于探索推进阶段,更要慎之又慎。最高检正在研究制定14种罪名的《立案标准》和《工作细则》,中央纪委国家监委、中央政法委、全国人大常委会法工委都已经正式反馈了意见,总体赞成这两个文件,不久就会正式下发,各级检察机关要认真贯彻落实。要严格掌握立案标准,严格把好案件程序关、证据关和法律适用关,防止草率立案、立“凑数案”和超越管辖办案,防止立不住、诉不出、判不了的问题。过去时有发生的那种随意查封扣押财产、随意采取强制措施、侵犯人权的事,决不能再干了!
第四,加大攻坚克难力度,把各项改革任务抓紧抓实。推动新时代检察工作创新发展,最根本的途径就是深化改革。最高检印发的《2018—2022年检察改革工作规划》对今后一个时期的改革任务作了全面部署,提出了46项主要任务,各级检察机关要结合实际抓好落实。当前要重点抓好以下几项任务:
内设机构改革是今年上半年检察改革的“重头戏”。最高检内设机构改革已经到位,各项检察业务已经按照新的机制开始运行。目前已有21个省级检察院基本完成改革,其中8个省份三级检察院基本完成,其余的省份,市县级检察院大多还处于研究制定方案和沟通协调阶段。尚未落实的地方,尤其是推进较慢的检察机关要积极向党委汇报,进一步加大沟通协调力度,无论是三级联动,还是逐级推进,原则上今年上半年都要完成。
司法责任制改革是一项长期的任务。当前,改革的“四梁八柱”已经搭建起来。但问题仍然不少,包括有的地方检察权运行新机制还没有完全运转起来,有的地方还存在“新瓶装旧酒”“穿新鞋走老路”等现象。这都是改革中落实的问题,需要通过“精装修”来解决。
关于员额制改革,当前关键要处理好三个关系:一是“进”与“出”的关系。“进”就是入额,“出”就是退额。前一时期的员额制改革,各地的注意力主要放在入额上,“进”的问题基本上解决了。但随着新型办案机制的运行,一小部分入额检察官责任心不强、能力不够、水平不高的问题暴露了出来,如何退出员额就成为一个重要的现实问题。最高检正在抓紧研究管理办法,建立能进能退机制。张军检察长在全国检察长会议上讲了,今年各级检察院都要抓实退额工作,包括最高检,各地要落实,对于工作不积极、能力不适应的员额检察官,必须责令退出。二是入额人员积极性与未入额人员积极性的关系。司法责任制改革的一个重要目的,就是最大限度地调动全体检察人员的积极性,激发检察队伍活力。目前来看,我们的注意力更多地放在了入额人员的待遇和保障问题上,检察官的积极性较好地调动起来了。但在解决未入额人员的分流使用、权责界限、职业发展等问题上,措施还不多,针对性还不强,效果不够好。未入额人员,尤其是司法行政人员的工作积极性受到了明显的影响。这个问题一定要引起高度重视。如果改革只是调动了百分之三十多入额检察官的积极性,大大损伤了未入额人员的积极性,如果改革之后只有一部分人在干,另一部分人在看,那我们的改革注定是不成功的,我们的思想政治工作也是失败的。三是放权与监督的关系。过去检察机关司法办案模式更多是集体决策,实行员额制后,更加突出检察官主体地位,强调向检察官放权。从各地情况看,放权做得是充分的,检察官拥有了充分的依法独立办案权和决定权,特别是实行“捕诉一体”后,一个案子一个检察官或者一个检察官办案组办到底,批捕、起诉、监督的权力集于一身。在这种情况下,我们也要清醒认识到,信任不能代替监督,充分的权力意味着更高的廉政风险。各级检察机关要加快构建与检察权运行新机制相适应的监督管理机制,做到依法放权与有效监督并重,确保放权不放任、有权不任性。
第五,坚持以“革命化、正规化、专业化、职业化”为目标,把过硬检察队伍建设落实。当前,检察工作的主要矛盾在于法律监督能力与新时代党和人民的更高要求不相适应。解决好这个主要矛盾,必须按照习近平总书记强调的革命化、正规化、专业化、职业化建设要求,努力打造一支高素质检察队伍。政治建设要始终摆在第一位,抓好科学理论武装,学深悟透习近平新时代中国特色社会主义思想。教育培训是能力建设的主渠道,要放到更加突出的位置,继续落实好检察官教检察官制度,各级检察院检察长、院领导都要上讲台,讲好政治课、业务课。现在各级检察院都存在民行、金融、知识产权等专业人才缺乏的问题,要有针对性改进人员招录、引进、培养机制,改善检察队伍的年龄结构、知识结构和能力结构。最高检陆续与生态环境部、国家食品药品监督管理总局(现为国家市场监督管理总局)、证监会、银保监会建立干部交流机制。各级检察机关要参考借鉴,主动与地方有关部门沟通,让我们的优秀干部“走出去”,学习专业的知识、专业的理念;把其他机关的优秀人才“请进来”,借助“外脑”提高监督能力。
建设过硬检察队伍,要落实全面从严治党要求,持续深化全面从严治检。最高检党组反复强调严管就是厚爱,围绕抓实党风廉政建设提出了一系列要求,各级检察机关要真正落到实处。当前的一个突出任务是要解决好形式主义、官僚主义问题。最高检党组巡视中发现的这两个方面问题不在少数。要把集中整治形式主义、官僚主义作为一项长期任务抓紧抓好,上级检察院尤其是最高检、省级检察院要以上率下,不能一边痛恨、反对,一边自己在搞形式主义、犯官僚主义。
第六,认真学习贯彻《中国共产党政法工作条例》《中国共产党党组工作条例》等重要党内法规,落实好党对检察工作的绝对领导这个根本要求。在中国特色社会主义各项事业发展中,坚持党的领导第一,这是由党的性质和使命决定的。人民检察制度创立80多年来,面对严峻复杂的斗争形势与波澜浩荡的历史沉浮,一路走来、走到今天,最根本的就是依靠党的坚强领导。新时代检察工作要实现创新发展,根本还在于党的领导。我们讲抓落实,归根结底就是这一条。中央最近印发了中国共产党重大事项请示报告条例、政法工作条例、党组工作条例、党员教育管理工作条例、党政领导干部考核工作条例,以及加强党的政治建设意见等多个重要党内法规。这一系列重要文件共同的核心要求,就是坚持党对一切工作的绝对领导,更好地落实“两个维护”。最高检党组认真落实,专门研究制定了检察办案工作向党中央和习近平总书记请示报告的规定,制定了向党中央、中央政法委请示报告的清单和流程,正在研究修订最高检党组工作条例,目的就是要把党的绝对领导更好地落实到检察工作中。各级检察院党组要履行好自己的政治责任,把这些重要的党内法规学习好、贯彻好、执行好,切实增强“四个意识”,坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,把党的领导这个根本要求落实到检察工作全过程和各环节。
三、怎样抓落实
抓落实重在实干,实干不是蛮干,实干要有思想、有策略、有方法。党中央决策部署、最高检党组各项安排,有近期的、中期的,也有长期的,抓落实要把雷厉风行和久久为功有机结合起来,确保各项任务高质量推进。
第一,只有思想上破冰,才有行动上的突破,抓落实首先要解决好思想问题。这是前提,也是一个总的要求。我们党的思想路线的精髓,是解放思想、实事求是、与时俱进。第一位的就是解放思想。任何历史时期,只有把思想问题解决好,才会有创新的思维和前进的动力。现在种种不落实问题,细分析原因,真正拒不执行、顶着不办的是极少数,大多数还是思想认识问题。总体来看,面对百年未有之大变局,面对“两个一百年”宏大构想,检察人员尤其是领导干部思想还不够解放,在思考、谋划、推进检察工作时,思维太过局限,政治站位还不够高,习惯于琢磨具体职能如何履行,没有跳出检察看大局的意识,没有“跳起来摘桃子”的胆魄。说到底,就是在执行党的思想路线上还有不足。不解决这个问题,检察工作只能是自说自话甚至原地踏步。我们必须开启思想的总闸门,自觉把思想认识从部门局限、惯性思维、陈旧观念的束缚中解放出来,让思想观念更加契合新时代,让抓落实的思路更加宽阔,让解决问题的方法更加多元。当前,关键是要把理念变革作为解答“时代课题”的金钥匙,以中国特色社会主义新时代为历史逻辑起点,以习近平新时代中国特色社会主义思想为理论逻辑起点,以坚持和发展中国特色社会主义检察制度为实践逻辑起点,持续更新检察工作理念,为检察工作创新发展提供强大的思想武器。
第二,坚持科学的世界观和方法论,确保抓落实有正确的道路和明确的目标。习近平总书记多次强调,我们党是马克思主义政党,学习和运用马克思主义是我们党领导人民进行革命、建设和改革的优良传统和致胜法宝。学习马克思主义立场、观点、方法,这个问题很大,也很重要,既涉及实践,也涉及理论。大家知道,理论武装全党是党的十四大提出的。党的十八大以来,党中央更加重视这项工作,特别是高度重视马克思主义立场、观点、方法的再教育,实质上就是引导广大干部树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观,提高我们认识问题、解决问题的能力和水平。老实讲,现在我们在这方面做得还不够。一些同志对理论阐述不感兴趣,既听不进去也听不太懂,片面认为“空洞”“不接地气”,这是很值得深思的。我们是党领导下的司法机关,只有掌握和运用马克思主义立场、观点、方法,才能正确分析、科学回答检察工作的重大理论和实践问题,才能使马克思主义成为应对各种挑战、破解各种难题的源头活水。比如,只有牢牢把握马克思主义的人民立场,才能解决好抓落实的价值取向问题;只有牢牢把握普遍联系的基本观点,才能解决好抓落实的主要任务问题;只有牢牢把握物质和意识的基本原理,才能解决好抓落实的根本方法问题;只有牢牢把握事物矛盾运动的基本规律,才能解决好抓落实的根本动力问题;只有牢牢把握量变和质变的辩证关系,才能解决好抓落实的可持续性问题;只有牢牢把握马克思主义政党建设思想,才能解决好抓落实的组织保障问题。
特别需要强调的是,作为共产党的坚定追随者,我们对政治育人负有重大责任。尤其是领导干部,从某种意义上就是教马克思主义的,我们的责任只能是使马克思主义的根扎得越来越深,如果把马克思主义的根动摇了,这种历史责任谁都担负不起。掌握了马克思主义立场、观点、方法,抓落实就有了坚实的立足点,就有了强大的动力,就有了正确的道路和明确的目标,落实中的各种问题也就迎刃而解了。
第三,领导干部是检察工作的组织者、管理者、推动者,抓落实要坚持领导带头。习近平总书记强调领导干部是“关键少数”。要发挥“关键作用”,很重要的一点就是带头抓落实。领导职务越高,抓落实的责任就越大,这是朴素的道理。领导干部带头想了,带头干了,一般干部的积极性就容易调动起来。因此,在抓落实过程中,各级领导干部都要勇于挑最重的担子、啃最硬的骨头,不仅要协调指挥,更要亲力亲为,不能把责任顶给上面、推给下面、留给后面。尤其是各级检察院“一把手”,身在重要岗位,工作时间虽然有“届”的时限,但责任担当是无限的,要放眼新时代的历史使命、放眼检察事业的长远征程,思考我们该干什么、怎么干好。也就是习近平总书记反复讲的,要有“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当!
第四,各地检察机关情况千差万别,抓落实一定要坚持因地制宜。我们国家幅员辽阔,东部和西部情况不一样,发达地区与贫困地区情况不一样,同一个地区不同检察院的情况也不一样,抓落实不能搞“大水漫灌”“一刀切”,一定要因地制宜,在确保原则性要求统一落实的前提下,唱好“地方戏”,说好“地方话”。我想,应当提倡这样的思想和工作动态:一个叫想,就是对于上级没有想到的,要主动思考、深入研究;一个叫干,就是对于上级没有要求,看准了的,要敢于去干;一个叫争,就是对于认为上级指示有偏差的,要敢于争论,坚持原则,弄清是非;一个叫变,对于上级规定不完全切合地方实际的,可以变通执行。只有如此,才能真正做到按客观规律和实际情况办事,才能创造性地把工作做好。但是,这应当有一个严肃兜底的原则,那就是不论是去想、去变,还是去干、去争,都要及时向上级报告,并且做到党中央决策部署坚决贯彻落实,上级最后决定的事项必须坚决执行。这是一条重要的政治纪律,相信各级检察院都有智慧、有能力把握好、落实好,创造性地把各项工作抓出成效。
第五,抓落实仍是基层突出的短板,必须始终强调抓基层打基础。检察工作的重心在基层,基层的困难和问题也更多。因此,抓落实自然重点就在基层。这些年来,基层面貌发生了很大变化,但仍是检察工作的薄弱环节,尤其一些工作理念、重大举措、重要改革没有落地。从根本上讲,当前和今后一个时期基层工作仍然要以规范司法、狠抓办案为中心,大力加强基础工作,强化基本素质和基本保障。我们要督促、指导基层抓落实,既要提要求、部署任务,也要教方法、给予支持,在人财物上给基层更多的倾斜。今年是中央确定的“基层减负年”。最高检、省级检察院要努力为基层减负,把基层从“痕迹管理”中解脱出来,严格控制各种监督检查、材料报表的总量和频次,让基层把更多时间用在抓工作落实上。
信息化建设是基础工作的重要方面。这些年,科技创新为检察工作插上腾飞的翅膀。但总体来说,智慧检务建设还远远不够。与公安机关比,与法院比,都还有很大差距。科技强检不能停留在理念、概念上,要更多落实到具体的办案中、具体的工作中,要有实实在在的成效。最高检正在研发全国检察机关统一业务应用系统2.0版,各地要积极支持配合,共同形成检察科技应用新格局,推动检察办案方式、管理模式实现新的变革。
第六,坚持把督查督办作为抓落实的重要抓手,坚决打通最后一公里。习近平总书记强调,在一定意义上说,没有督查就没有落实,没有督查就没有深化。最近,最高检专门制定了《关于深入贯彻落实党中央重大决策部署,加强和改进高检院机关督查督办工作的方案》,就重点任务、主要工作安排、工作要求、成果运用作出具体部署。今年重点要做好三件事。第一件事:集中开展调研督导活动。重点围绕贯彻落实打好“三大攻坚战”、扫黑除恶、服务民营经济等党中央重大决策部署和最高检党组重大工作安排,建立院党组统一部署、办公厅沟通协调、各职能部门负责主办、各省级检察院支持配合的督办机制。第二件事:挂牌督办一批典型案件。各业务条线要尽快筛选出一批典型案件进行挂牌督办,重点是党中央关注或交办的、在全国具有重要影响和具有重要示范意义的案件。案件一经挂牌,就要紧盯不放、一督到底,确保办成精品案。第三件事:把督查督办工作融入日常。最高检办公厅已经梳理出15项重大部署,作为日常督办项目,与系统内巡视、检务督察、对下指导、基层联系点和代表委员联络工作等结合起来。我们还将把“督促落实”与“查不落实”结合起来,对发现的问题,该通报的及时通报,该整改的坚决整改,确保党组重要决策部署落地生根。
第七,抓落实离不开良好的舆论环境,要加强和改进检察宣传工作。2018年以来,检察宣传工作有特色、做得活、效果好,但也还有薄弱的地方。比如,宣传力量不够集中,难以统起来,没有形成合力;宣传视野不宽、格局不大,总有守着一张报纸过日子的心态;讲故事的能力有待提升,内宣感染力不强,外宣不够生动有效;舆情引导处置不够及时有力。过去我们强调“只做不说、多做少说”,现在形势变了,不仅要做还要说!讲好中国法治故事、检察故事,不是为了宣传检察机关,是为了宣传我们党领导下法治建设的成就,是为了宣传中国特色社会主义司法制度!我们一定要有这样的格局!新时代,检察宣传要有大手笔,深入研究如何对现在的内宣、外宣体制机制进行大刀阔斧的改革,考虑建立集中统一的宣传工作机制,推进检察融媒体创新发展,切实整合宣传力量。要加强检察宣传队伍建设,注意从有影响的重要媒体发现、选调一批宣传领军人物,通过各种方式培养一批宣传骨干。检察宣传要做大文章,牢牢把握正确舆论导向,善于把检察工作成果转化为新闻素材,不断推出讴歌中国特色社会主义、讴歌全面依法治国、讴歌新时代检察新面貌的精品力作,唱响主旋律,壮大正能量。检察宣传要有大作为,把统一思想、凝聚力量作为检察宣传思想工作的中心环节,通过卓有成效的工作,巩固马克思主义在法治意识形态领域的指导地位,弘扬社会主义法治精神。尤其今年是新中国成立70周年的大庆之年,要围绕这个主题强化检察宣传,用70年来检察工作跨越发展的“缩影”,展现建国70年的辉煌成就,更好地激发共识,深化思想认同。
最后,我还要强调一下检察理论研究问题。这项工作的重要性我前面已经讲了。最高检法律政策研究室、检察理论研究所、国家检察官学院以及有关厅局要把这个责任很好地承担起来。地方各级检察机关也都要高度重视,加强检察理论人才培养,加强与专家学者的沟通联系,形成重视理论、用好理论的氛围,用先进的、正确的理论指导好我们的工作。
抓落实的三个部分,概括起来讲,就是在习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神指引下,着眼于新的形势和任务,抓住影响和制约检察工作创新发展最突出的问题,充分运用马克思主义的立场、观点、方法,提高政治站位,更新理念方法,强化责任担当,锤炼作风品格,真正把党中央决策部署和最高检党组工作安排落实到全国检察机关,落实到各项检察工作中,在新起点上推动新时代检察工作创新发展。
2018年12月18日,习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话中深刻指出,“伟大梦想不是等得来、喊得来的,而是拼出来、干出来的”。新时代人民检察事业舞台无限宽广。我们要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,抓铁有痕、踏石留印,努力开创新时代人民检察事业新局面,以优异成绩向新中国成立70周年献礼!
①本文节选自邱学强副检察长在2019年最高人民检察院领导干部业务讲座上的授课。
